引領(lǐng)服務(wù)型執(zhí)法的制度范本

　　日前，為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院相關(guān)決策部署，市場監(jiān)管總局印發(fā)了《關(guān)于牢固樹立監(jiān)管為民理念 推行服務(wù)型執(zhí)法的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》），進(jìn)一步規(guī)范市場監(jiān)督管理行政執(zhí)法行為，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。與之相配套，同時(shí)印發(fā)了《市場監(jiān)管執(zhí)法行為規(guī)范》（簡稱《規(guī)范》），以提升公正文明執(zhí)法水平，樹立市場執(zhí)法隊(duì)伍良好形象。這兩個(gè)法治文件是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院相關(guān)精神的具體行動(dòng)、切實(shí)舉措和治理之策。

　　該《意見》特別提出，要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想，堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，堅(jiān)持執(zhí)法與服務(wù)相統(tǒng)一、守底線和促發(fā)展相結(jié)合，深入推行服務(wù)型執(zhí)法。其中，“服務(wù)型執(zhí)法”這一概念的提出，是以人民為中心這一基本立場在市場行政執(zhí)法領(lǐng)域的真正貫徹和具體體現(xiàn)，它意味著對傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式的全面調(diào)整和改造，超越傳統(tǒng)的 “命令-服從”的法律關(guān)系，走向“規(guī)范-合作”的法治關(guān)系，構(gòu)建對市場行政執(zhí)法全方位、全流程、常態(tài)化、長效化的監(jiān)督機(jī)制，本質(zhì)上是一種合作型執(zhí)法模式。《意見》和《規(guī)范》正是引領(lǐng)走向合作型執(zhí)法模式的制度范本。

　　第一，服務(wù)型執(zhí)法的理論前提是從“利益沖突”假定轉(zhuǎn)向“利益共存”。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，長期存在的一種不正確觀點(diǎn)認(rèn)為，執(zhí)法主體代表“公共利益”，違法主體代表“私人利益”，雙方法律關(guān)系中存在天然的、不可調(diào)和的“利益沖突”，應(yīng)該更多地采取強(qiáng)制的執(zhí)法方式，形成一種“命令-服從”的法律關(guān)系�！兑庖姟返谒臈l規(guī)定，“對輕微違法行為，綜合考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度，兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、行業(yè)特點(diǎn)、當(dāng)事人獲利情況等多方面因素，依法免予處罰或者從輕、減輕處罰�！钡诹鶙l規(guī)定，“各級市場監(jiān)管部門要探索實(shí)施全過程說理式執(zhí)法，更好運(yùn)用說理式執(zhí)法文書和語言，對案件當(dāng)事人講清楚違法事實(shí)、處罰依據(jù)、救濟(jì)渠道，提高執(zhí)法說服力和公信力。積極探索創(chuàng)新合規(guī)寬宥、合規(guī)激勵(lì)、合規(guī)承諾等方式，推動(dòng)企業(yè)培育合規(guī)文化，自我糾錯(cuò)�！边@種“免于處罰或者從輕、減輕處罰”“合規(guī)寬宥”的規(guī)定必然要求執(zhí)法主體依據(jù)不同情況作出一定的讓步處理，實(shí)際上就意味著執(zhí)法主體與違法主體、不同執(zhí)法主體之間在具體執(zhí)法個(gè)案中可以實(shí)現(xiàn)“利益共存”，在行政裁量空間中進(jìn)行合法博弈，從而形成一種“規(guī)范-合作”的法治關(guān)系。

　　第二，服務(wù)型執(zhí)法的動(dòng)力機(jī)制是從“利益驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向“責(zé)任導(dǎo)向”。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，曾經(jīng)存在一些“罰款返還”“以罰代管”“執(zhí)法創(chuàng)收”和“天價(jià)罰款”等不良做法，嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力，其實(shí)質(zhì)是“利益驅(qū)動(dòng)”的執(zhí)法�！兑庖姟返诎藯l規(guī)定，“嚴(yán)格廉潔紀(jì)律，嚴(yán)禁以權(quán)謀私、簡單粗暴、刁難設(shè)阻、內(nèi)外勾連、吃拿卡要等違法違紀(jì)行為。依法保障執(zhí)法人員履職盡責(zé)。” 第九條規(guī)定，“堅(jiān)持外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，不斷健全長效執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制。注重發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，全面落實(shí)行政執(zhí)法公示、案卷評查等各項(xiàng)制度，有效糾正執(zhí)法不嚴(yán)格不規(guī)范不公正不文明等問題�！边@些規(guī)定特別強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)法主體的執(zhí)法責(zé)任，既要履職，又不能濫權(quán)。這意味著，執(zhí)法主體應(yīng)該在“利益共存”的合法空間中“有所作為”，絕不能故意制造“利益沖突”來“火中取栗”，其實(shí)質(zhì)是“責(zé)任導(dǎo)向”的執(zhí)法。

　　第三，服務(wù)型執(zhí)法的執(zhí)法方式是從“剛性執(zhí)法”主導(dǎo)轉(zhuǎn)向“剛?cè)嵯酀?jì)”。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，有的執(zhí)法主體因?qū)Α皥?zhí)法阻卻”把握不當(dāng)，大量采取簡單、粗暴甚至欺騙的手段進(jìn)行剛性執(zhí)法，進(jìn)而導(dǎo)致“小事引大、大事引炸”。《意見》第四條規(guī)定了寬嚴(yán)相濟(jì)的執(zhí)法原則，要求對危害人民群眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，危害公共利益、挑戰(zhàn)道德底線、造成惡劣社會影響的違法行為，依法從嚴(yán)從重處罰。第六條規(guī)定了對執(zhí)法溫度的追求，要求創(chuàng)新執(zhí)法方式，探索更具可接受性的柔性執(zhí)法方式。也就是說，市場執(zhí)法主體要該剛則剛，該柔則柔，努力做到“剛?cè)嵯酀?jì)”。

　　第四，服務(wù)型執(zhí)法的執(zhí)法效果是從追求“行政效率”轉(zhuǎn)向“社會效果”。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，有的執(zhí)法主體追求解決一時(shí)一事的“行政效率”，以“風(fēng)平浪靜”的執(zhí)法效果來凸顯其政績，往往因“暗潮涌動(dòng)”醞釀和制造更多更大的社會不穩(wěn)定因素�！兑庖姟诽貏e強(qiáng)調(diào)，市場行政執(zhí)法應(yīng)該追求“更好實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一”。 其中，社會效果是指“努力讓經(jīng)營主體和人民群眾在每一個(gè)執(zhí)法行為中看到風(fēng)清氣正，從每一項(xiàng)執(zhí)法決定中感受到公平正義”�？梢哉f，“人民滿意”這一社會效果是市場執(zhí)法體制變革的最終價(jià)值追求。這意味著，市場執(zhí)法主體在執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)更加細(xì)致地查找同類違法的深層原因，分析不良事態(tài)的發(fā)展方向，以更加寬廣的“大合作”思維，來消除和防范社會隱患，不斷夯實(shí)我黨的執(zhí)政之基。正因?yàn)榇�，《意見》第三條提出，“著力在個(gè)案中梳理研判苗頭性、傾向性、潛在性問題，及時(shí)對同類企業(yè)進(jìn)行預(yù)警、提醒、敦促，有針對性加強(qiáng)督促和指導(dǎo)，從源頭消除違法隱患�！�

　　人民群眾對美好生活的需要與市場監(jiān)管水平不平衡、不充分之間的矛盾加劇，不斷召喚全新的執(zhí)法模式。正視沖突而追求合作，方能長治久安。這是走向服務(wù)型市場執(zhí)法模式必須端正的觀念認(rèn)識�！兑庖姟放c《規(guī)范》的出臺，必然引發(fā)市場執(zhí)法理念、目標(biāo)、主體、方式和法律關(guān)系深刻調(diào)整和變革，創(chuàng)造一種始于合作、終于和諧的優(yōu)良市場管理秩序�！卷n春暉 中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授、博士生導(dǎo)師】